Kennisartikelen

Veel actuele maatschappelijke vraagstukken vragen om ruimtelijke ingrepen. Dit geldt voor de energietransitie, maar ook voor natuur- en biodiversiteitherstel, aanpassen aan klimaatverandering, waterretentie en duurzame landbouw. Wat is de meerwaarde van een integrale benadering? En hoe realiseer je zo’n benadering? Onderzoekers van de Universiteit Twente hebben met 13 partners hiernaar onderzoek uitgevoerd in het RETSI project. De nut en de noodzaak van integratie en de factoren die een integrale benadering beïnvloeden zijn in kaart gebracht voor de stad en het platteland. Ook is onderzocht welke instrumenten beschikbaar en bruikbaar zijn om een integrale benadering te ondersteunen. Voor partijen die een integrale benadering nastreven zijn de belangrijkste bevindingen en geleerde lessen samengevat in dit document.

Onderzoek naar een integrale benadering

Het belangrijkste uitgangspunt van het RETSI project was dat een integrale benadering van de energietransitie meerwaarde biedt. Dit werd getoetst in een serie verkennende interviews, workshops en diepgaand casestudie onderzoek in stedelijke en landelijke gebieden in Overijssel. De energietransitie verwijst hier naar de implementatie van nieuwe oplossingen voor de opwekking en/of levering van energie en/of warmte (o.a. biomassa, zonnepanelen of warmtenet). De implementatie van deze oplossingen heeft vaak een positief of negatief effect op andere maatschappelijke uitdagingen. Positieve effecten in de vorm van integratiepotentieel staan centraal in het project RETSI. Van integratiepotentieel is sprake als maatschappelijke meerwaarde wordt gecreëerd door oplossingen in onderlinge samenhang te benaderen en/of te implementeren. Voorbeelden hiervan zijn een straat die één keer open gebroken wordt voor de aanleg van zowel een warmtenet als een nieuwe riolering en wateropvang of een installatie die energie produceert en de uitstoot van broeikasgassen verminderd.

 

Gegeven dat in een gebied meerdere uitdagingen spelen, laat het onderzoek zien dat één van de volgende vier situaties zich kan voordoen:

• Geen integratie: sectorale benadering van uitdagingen. Een voorbeeld is dat discussies over het reduceren van stikstof los staan van discussies over de productie van biogas voor warmte en/of energie.
• Uiteenlopende beelden van integratie: partijen werken los van elkaar aan integrale oplossingen. Een voorbeeld hiervan is dat op een bedrijventerrein een aantal partijen werken aan een integrale visie op duurzaamheid terwijl andere partijen gestart zijn met het implementeren van oplossingen.
• Gedeeld beeld van integratie met sectorale realisatie: partijen hebben een gezamenlijk beeld ontwikkeld van een integrale benadering maar sectorale processen bemoeilijken de realisatie van de integrale benadering. Een voorbeeld hiervan is dat in een woonwijk wordt gestart met het koppelen van klimaatadaptatie en vernieuwing van infrastructuur terwijl er nog geen besluit genomen is over de warmtetransitie.
• Gedeeld beeld en realisatie van een integrale benadering: partijen werken samen aan de realisatie van een gezamenlijke, integrale benadering. Een voorbeeld hiervan is een woonwijk waarin partijen gezamenlijk besluiten nemen, volledige openheid van informatie nastreven, alle uitdagingen gecoördineerd worden en afstemming over realisatie vorm krijgt in werkgroepen.

 

Integratie in stedelijk gebied

In het onderzoek naar het stedelijk gebied werden drie woonwijken en een bedrijventerrein onderzocht. In woonwijken biedt een integrale benadering kansen om de warmtetransitie te combineren met klimaatadaptatie en biodiversiteit, vernieuwing van infrastructuur en sociaaleconomische uitdagingen. Door deze vraagstukken integraal te benaderen kunnen betrokken partijen meerdere doelen behalen en het maatschappelijk draagvlak vergroten. De inzet van een Dynamische Investerings Agenda, waarmee enkele Twentse gemeenten ervaring hebben opgedaan, is hiervan een voorbeeld. Uitgangspunt van deze benadering is dat alle betrokken partijen hun investeringsbudgetten voor de middellange termijn bundelen. Bij bedrijventerreinen zijn andere partijen betrokken en verschillen de oplossingen van woonwijken. Echter, ook op bedrijventerreinen zijn volop kansen om de energietransitie met bovenstaande uitdagingen te combineren.

 

Het daadwerkelijk integraal benaderen van uitdagingen vereist een coördinerende partij. Voor woonwijken ligt voor de hand dat een gemeenteambtenaar deze rol op zich neemt. De gemeente is niet alleen verantwoordelijk voor de stedelijke warmtetransitie, maar ook voor het onderhouden en verbeteren van infrastructuur, de leefomgeving en sociaaleconomische omstandigheden. Op bedrijventerreinen ligt het initiatief voor een integrale benadering veelal bij verenigingen van bedrijventerreinen of bij individuele bedrijven. Zowel gemeenten als provincies kunnen ervoor kiezen om een integrale benadering te stimuleren. Provincie Overijssel heeft, binnen het energieprogramma Nieuwe Energie Overijssel, nu al een speciaal programma gericht op de verduurzaming van bedrijventerreinen.

Les: Zorg als gemeente voor coördinatie van een integrale benadering in woonwijken.

Integratie in landelijk gebied

Op het platteland is het kansrijk om de energietransitie te combineren met de realisatie van duurzame en circulaire landbouw, natuurherstel en klimaatadaptatie. Het onderzoek naar landelijk gebied heeft zich gericht op biogas en biomassa als energiebron. Mestvergisting kan met biogas bijdragen aan het genereren van duurzame energieopwekking en aan de reductie van stikstof en CO2 (zie onderzoek). In de directe omgeving van Natura 2000 gebieden kan vernatting gecombineerd worden met het vervangen van voedselproductie door biomassaproductie. Denk hierbij een riet of lisdodde als grondstof voor warmte. Mits natuurherstel en andere baten worden beloond, kan hier een nieuw verdienmodel ontstaan.

 

Provincies hebben een regierol bij het oplossen van ruimtelijke uitdagingen in het landelijk gebied. Het faciliteren en stimuleren van een integrale benadering is daarom in de eerste plaats een taak van de provincie. In Overijssel worden maatschappelijke uitdagingen in het programma “Gebiedsgerichte Aanpak Stikstof” niet sectoraal maar gebiedsgericht benaderd. Ook wordt samenwerking gestimuleerd via “Samen werkt beter”.

Les: Neem als Provincie de regie bij het faciliteren en stimuleren van gebiedsgerichte processen.

Het verkennen en ondersteunen van integratie

Ondanks inspirerende voorbeelden worden maatschappelijke uitdagingen in Overijssel overwegend sectoraal benaderd (zie onderzoek). Externe factoren die hieraan bijdragen zijn verkokering van beleid, subsidies en organisaties. Hoewel aanpassingen in beleid behulpzaam zijn, hebben partijen ook nu al voldoende mogelijkheden om vraagstukken meer integraal te benaderen. Als dit niet lukt, heeft het veelal te maken met kenmerken van betrokken personen en organisaties. Men is vaak terughoudend om complexe projecten nog complexer te maken. Ook is gebrek aan voldoende kennis en inzicht in andere sectoren soms een factor of lopen belangen te veel uiteen. Bij overheidsorganisaties speelt bovendien dat ze vaak overwegend sectoraal zijn georganiseerd, waarbij het ontbreekt aan ervaren ambtenaren die weten wat er in andere sectoren speelt. Een integrale benadering vereist betrokkenen die vraagstukken niet alleen willen maar ook kunnen integreren.

Les: Investeer als overheidsorganisatie in personen en organisatiestructuren die sector overstijgend werken en denken stimuleren, zoals gebiedsregisseurs of integrale projectteams.

 

Een integrale benadering heeft vaak meerwaarde, die alleen verzilverd kan worden door het in kaart brengen van integratiepotentieel. Hiervoor moet onderzocht worden welke uitdagingen in en rondom een gebied spelen en hoe oplossingen voor deze uitdagingen elkaar wellicht beïnvloeden. Er zijn tal van digitale hulpmiddelen beschikbaar die partijen helpen om het integratiepotentieel te herkennen en verkennen. Voorbeelden hiervan zijn de Nationale Energietransitie Atlas of gebiedsmodel (zie onderzoek). Het vaststellen van integratiepotentieel helpt niet alleen kansen in kaart te brengen, zoals nieuwe businessmodellen, maar laat ook zien welke negatieve effecten optreden. Cruciaal hierbij is dat relevante partijen een gedeeld beeld ontwikkelen van het gewenste doel en overeenstemming bereiken over de gewenste mate van integratie.

Les: Maak gebruik van bestaande dataplatforms en modellen om (gezamenlijk) te verkennen of in een gebied meerdere uitdagingen spelen en wat het integratiepotentieel is.

Les: Ontwikkel met relevante partijen een gedeeld beeld van het gewenste doel. Wanneer sprake is van een doel met integratiepotentieel, kies dan gezamenlijk voor een (deels) sectorale of integrale realisatie.  

 

Bestaande instrumenten kunnen gebruikt worden om integratiepotentieel te verkennen, maar bieden onvoldoende ondersteuning bij groepsprocessen (zie onderzoek). Een integrale benadering van meerdere uitdagingen vraagt om een probleemgestuurde ontwerpaanpak, waarin niet het instrument maar het probleem leidend is. In zo’n proces staat niet de keuze voor een instrument centraal maar de vraag welke instrumenten kunnen helpen bij het oplossen van de lokale problemen (zie onderzoek).

Les: Investeer in een proces waarin partijen gezamenlijk onderzoeken welke digitale hulpmiddelen een gebiedsgerichte, integrale benadering het beste kunnen ondersteunen.

Het vormgeven van samenwerking

Binnen het project zijn voor stedelijke en landelijke gebieden met integratiepotentieel zogenaamde “actiesituaties” in kaart gebracht. De wijze waarop partijen samenwerken wordt bepaald door zeven typen regels. Als samenwerking een spel is, dan zijn dit de spelregels waaraan partijen zich zouden moeten houden. Over deze regels kunnen expliciet afspraken zijn gemaakt, maar ze kunnen ook gebaseerd zijn op impliciete overeenstemming. Elke regel kan een integrale benadering ondersteunen of juist belemmeren. Voor betrokken partijen is het van belang om overeenstemming te bereiken over de projectscope en de gewenste mate van integratie, voordat ze verdere keuzes maken. Scope is bepalend voor welke uitdagingen en partijen wel of niet worden meegenomen in een gebiedsgericht proces. Nadat deze bepaald is kunnen andere spelregels worden vastgesteld, zoals: Welke partijen mogen meepraten en meebeslissen? Welk gedrag is wel of niet toegestaan? Met wie wordt welke informatie gedeeld?

Les: Bereik eerst overeenstemming over scope en vervolgens over andere spelregels. Doe dit voordat je het probleem en mogelijke oplossingen in meer detail bespreekt.

 

Van een integratieve actiesituatie is sprake wanneer partijen uit meerdere sectoren samenwerken aan het oplossen van meerdere maatschappelijke vraagstukken. Onderstaande tabel geeft een overzicht van spelregels waar overeenstemming over moet worden gevonden om dit te bereiken.

Type regel	Zoek overeenstemming over
Scope	Het integratiepotentieel, de beoordeling hiervan en de projectscope die hieruit volgt. Wees hierin zo concreet mogelijk.
Deelname	Hoe en welke deelnemende partijen worden geselecteerd en waarom.
Posities	De rollen en posities die zijn toegestaan.
Keuze-mogelijkheid	Welk keuzes en gedrag wel en niet toegestaan zijn.
Informatie	Welk type en hoeveel informatie gedeeld wordt tussen partijen onderling en met de buitenwereld.
Besluitvorming	Op welke manier besluiten worden genomen.
Opbrengsten	Hoe economische en maatschappelijke kosten en baten worden verdeeld met het oog op het mogelijke potentieel van een integrale benadering.

 

Bovenstaande regels kunnen op verschillende manieren gebruikt worden. Wanneer sprake is van integratiepotentieel, maar relevante partijen niet samenwerken, kunnen de regels gebruikt worden om bestaande actiesituaties te diagnosticeren. Hierbij wordt gekeken welke keuzes er gemaakt zijn en hoe deze een integrale benadering belemmeren. De regels kunnen ook worden gebruikt om integratieve actiesituaties te ontwerpen.

Les: Als een actiesituatie minder integratief is dan gewenst kunnen bovenstaande regels gebruikt worden om bestaande actiesituaties te begrijpen en nieuwe te ontwerpen.

Samenwerking met verschillende partijen

Zowel in stedelijk als landelijk gebied is de vormgeving van een gebiedsgerichte samenwerking sterk afhankelijk van lokale factoren. Ongeacht de uitdagingen die spelen kan geen enkele partij meerdere vraagstukken alleen oplossen. In woonwijken zijn gemeenten voor de realisatie van maatregelen afhankelijk van andere partijen, zoals wooncorporaties, verenigingen van eigenaren, energieleveranciers, netwerkbeheerders en individuele bewoners of bedrijven. Hiernaast hebben waterschappen, en soms ook natuurorganisaties, een belangrijke adviserende en soms ook uitvoerende rol op het gebied van water, klimaat en groene infrastructuur. In het landelijk gebied waar biogas als energiebron gebruikt kan worden beperkt samenwerking zich nu vooral tot de agrariërs, gemeenten en netwerkbeheerders. Hier is het van toegevoegde waarde om ook energiecorporaties, natuurorganisaties (inclusief overkoepelende organisatie zoals Landschap Overijssel), waterbeheerders en bewoners te betrekken. Hoe je burgers, maar ook de andere partijen betrekt bij deze processen, is een uitdaging op zich waar geen pasklaar antwoord voor bestaat.

 

Vooral het betrekken van burgers is een aandachtspunt. Bewoners kennen de omstandigheden en behoeftes van een gebied als geen ander en kunnen waardevolle suggesties doen voor oplossingen. Het actief betrekken van burgers draagt ook bij aan maatschappelijke acceptatie. Voor het betrekken van burgers bij de energietransitie zijn door de Universiteit Twente en Twentse gemeenten goede ervaringen opgedaan met interactieve kaarten en modellen (zie nieuwsbericht).

Les: Investeer in samenwerking met kennispartners en in de ontwikkeling van kennis en instrumenten om participatie van burgers bij lokale gebiedsprocessen te versterken.   

 

Bij een samenwerking spelen veel verschillende belangen, zeker als partijen niet gewend zijn samen te werken.  Het gebrek aan bekendheid met elkaar en onderling vertrouwen kan de samenwerking bemoeilijken. Juist bij het creëren van integrale en gebiedsgerichte processen is het daarom van groot belang een competente en onafhankelijke procesfacilitator te hebben. De verdeling van kosten van zo’n facilitator is een aandachtspunt bij het bepalen van gezamenlijke spelregels.

Les: Laat de samenwerking organiseren en faciliteren door een ervaren en door alle partijen geaccepteerde procesmanager.  

Wat kunnen provincies, gemeenten en bedrijven doen?

Een integrale benadering kan leiden tot nieuwe businessmodellen. Voor bedrijven kan het dan ook aantrekkelijk zijn om dit actiever te verkennen. Naast digitale hulpmiddelen kan gebiedskennis van bewoners of onderzoek door experts of studenten hierbij behulpzaam zijn voor alle partijen. Ze geven inzicht in de uitdagingen die spelen, het integratiepotentieel en de oplossingsruimte. Om integratiepotentieel te kunnen verzilveren zijn integratieve actiesituaties nodig. Als dit gewenst is, kan deze worden ontworpen. Nadat partijen overeenstemming hebben over scope kunnen de andere regels worden gebruikt om samenwerking vorm te geven.

 

 

Provincies en gemeenten kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het benutten van integratiepotentieel door vraagstukken niet sectoraal maar gebiedsgericht te benaderen. In tegenstelling tot bedrijven of bewoners kan een overheidsorganisatie het integratiepotentieel ook op grotere schaal in kaart brengen.

Les: Breng als provincie of gemeente het integratiepotentieel voor projecten, uitdagingen en gebieden op verschillende schaalniveaus in kaart. Stem bevindingen onderling af.   

 

Bestaand beleid en subsidies stimuleren vaak een sectorale benadering (zie onderzoek). Door gebruik te maken van pilots ontstaat ruimte om te experimenten en te leren buiten bestaande kaders. Pilots kunnen inzicht geven welke aanpassingen in organisaties, beleid en subsidies nodig zijn. De volgende stap is natuurlijk om op basis van geleerde lessen ook daadwerkelijk aanpassingen te maken.

Les: Maak gebruik van pilots om met een integrale benadering te experimenteren buiten bestaande kaders en hiervan te leren.

Les: Gebruik geleerde lessen uit pilots om beleid en subsidies zo in te richten dat projecten die maatschappelijk de grootste meerwaarde creëren worden gestimuleerd.

 

Integrale benaderingen zijn gebaat bij beleid dat integratie niet alleen benoemd als een kans, maar ook daadwerkelijk ondersteund. Als het gaat om financiering van integrale projecten valt er nog een wereld te winnen. Denk hierbij aan flexibiliteit van budgetten en subsidies die juist bijdragen aan het oplossen van meerdere ruimtelijke uitdagingen.

Aanbeveling: Zorg op alle overheidsniveaus voor beleidsinstrumenten die integrale benaderingen stimuleren en belonen.

 

In Overijssel, en ook andere Nederlandse provincies, spelen tal van ruimtelijke opgaven. De titel van een recent rapport van het Planbureau voor de Leefomgeving vat de uitdaging mooi samen: grote opgaven in een beperkte ruimte. In het licht van nieuwe opgaven zoals de energietransitie is het afstemmen van opgaven en oplossingen harder nodig dan ooit. Tijdens het slotsymposium van het RETSI project werd eens te meer duidelijk dat een integrale benadering steeds vaker onvermijdelijk is én meerwaarde heeft. Aan de slag dus maar!

 

Voor gedetailleerde informatie over het RETSI project kunt u contact opnemen met Dr. Ir. Joanne Vinke-de Kruijf joanne.vinke@utwente.nl