Kennisartikelen

Het lectoraat Sociale Innovatie van Hogeschool Windesheim doet in opdracht van Nieuwe Energie Overijssel (NEO) onderzoek naar participatie van bewoners in relatie tot de energietransitie. Marijn van der Graaf (Bestuurskunde, Hogeschool Saxion) en Ruben Lohuis (Global Project and Change Management, Hogeschool Windesheim) zijn als studenten betrokken bij het onderzoek en hebben uitgezocht wat er in de bestaande literatuur te vinden is over participatie en specifiek de participatie van bewoners bij de warmtetransitie. Onderzocht is welke vormen van participatie bestaan, wat succesfactoren zijn en het inrichten van participatie. Dit laatste is er op gericht dat de bewoners die participeren een goede afspiegeling vormen van de totale groep van bewoners.

Uit onderzoek van Straatman (2014) blijkt dat participatie voor steeds meer overheden gemeengoed geworden is. De vraagstukken zijn complexer geworden, waardoor de klassieke benadering van overheden niet meer werkt (Schrijver, 2013). Een bottom-up aanpak met min of meer gelijke rolverdeling lijkt wel te kunnen werken. Binnen een dergelijke aanpak zijn burgers, welzijnsorganisaties en commerciële bedrijven betrokken in alle fases van het proces om nieuw beleid te bepalen (Pröpper & Steenbreek, 2009).

Burgerparticipatie is een term die wordt gebruikt door Albeda (2009) voor alle activiteiten waarmee bewoners en organisaties de plannen van lokale overheden proberen te beïnvloeden. Daarnaast is ook overheidsparticipatie een vorm van participatie. Overheden worden in dat geval door burgers uitgenodigd om deel te nemen aan de initiatieven die zij hebben gestart (Straatman, 2014).

Vormen van burgerparticipatie

Verschillende vormen van participatie door burgers bij overheidsinitiatieven kunnen worden onderscheiden aan de hand van de volgende drie kenmerken (Straatman, 2014):

3: De inhoudelijke inbreng: Ligt de beleidsinhoud nog helemaal open of is die al geheel of gedeeltelijk ingevuld door de overheidsactor?

De vormen van participatie die aan de hand van de genoemde kenmerken ontstaan kunnen worden gerangschikt in een ‘participatieladder’. Dit model heeft bekendheid gekregen door een publicatie van Arnstein (1969) en is sindsdien opgenomen in vele publicaties en meermalen gewijzigd. Uit de samenvoeging van twee recente versies (Pröpper & Steenbreek, 2009; Monninkhof & Edelenbos, 2001) is een nieuwe, meer complete ladder ontstaan (figuur 1).

Deze ladder laat zien dat de rol van de participant, de bestuursstijl en de rol van het bestuur onderling samenhangen (Van der Graaf, 2020). De combinaties daarvan, die bovenaan de figuur zijn afgebeeld, gaan uit van een grote mate van openheid door het bestuur en veel invloed door de participant. De oranje streep geeft de overgang aan tussen interactieve participatie (boven de streep) en niet-interactieve participatie (onder de streep).

Links in het figuur staat de geleidelijke overgang weergegeven van klassieke sturing naar netwerksturing. De eerstgenoemde verwijst naar de traditionele wijze van sturing die gebaseerd is op hiërarchie (Van der Graaf, 2020). De bovenste laag in de hiërarchie bepaalt daarbinnen hoe de laag daaronder deelneemt, die laag bepaalt vervolgens voor de laag daaronder de wijze van deelname enzovoort. Het is daarmee een typische top-down benadering waarbinnen het beleid tot stand komt volgens een duidelijk gefaseerde en gedefinieerd proces.

De netwerksturing (bovenaan in figuur 1) gaat ervan uit dat iedere deelnemer zijn eigen belang en gezichtspunten heeft en inbrengt (Van der Graaf, 2020). Deze diversiteit aan input is bepalend voor de uitkomst van het proces. De onderlinge verhoudingen zijn daarmee per definitie niet hiërarchisch maar veel meer gelijkwaardig en horizontaal. Met deze sturing wordt erkend dat partijen, waaronder ook burgers, elkaar nodig hebben om in de vorm van co-creatie het vraagstuk tot een goed einde te brengen (Bovens, ’t Hart & van Twis, 2012).

Succesfactoren voor participatie

Aan de hand van verschillende publicaties zijn succesfactoren voor participatie bij beleidsprocessen vastgesteld (Loyens & Van de Walle, 2006; Platform 31, 2018; Pröper & Steenbreek, 2009; Straatman, 2014). Deze zijn weergegeven in figuur 2 (Van der Graaf, 2020).

Diversiteit en inclusie

Voor overheden die participatie mogelijk willen maken is het belangrijk dat alle mensen die dat zouden willen de kans krijgen hieraan deel te nemen. Ook al zal niet iedere burger willen participeren, het zou goed zijn als diegenen die wel participeren een representatieve afspiegeling zijn van de groep die hiervoor is benaderd. Dit betekent dat de diversiteit die er bestaat in de oorspronkelijke groep, bijvoorbeeld in geslacht, afkomst, inkomen en leeftijd, terug te zien is in de groep burgers die participeert. Alleen dan kan burgerparticipatie worden beschouwd als een betrouwbaar democratisch instrument (Scheurs, 2011). Onderzoek van Klimaatverbond Nederland (2019) laat zien dat bij veel lopende initiatieven gericht op duurzame energie mensen met een lager inkomen, lager opleidingsniveau of een niet-Nederlandse achtergrond minder betrokken zijn. Zij zijn daarmee in de groep van participanten ondervertegenwoordigd. Het bereiken van een goede afspiegeling in de groep van participanten ten opzichte van de oorspronkelijke groep burgers die gevraagd is deel te nemen gaat volgens Bolsenbroek & van Houten (2010) niet vanzelf. De (lokale) overheid die participatie wil opstarten zal de deelname van individuen actief moeten stimuleren en pro-actief de uitsluiting van bepaalde groepen zien te voorkomen.

Financiële inclusie betreft een belofte in het Klimaatakkoord om de warmtetransitie ‘haalbaar en betaalbaar’ te houden (2019). Om dit mogelijk te maken is het noodzakelijk dat de financiële baten en lasten gelijk worden verdeeld, aldus het Programma Aardgasvrije Wijken (2020). In de praktijk betekent dit dat er in ieder geval iets moet worden gedaan voor de ruim 400.000 huiseigenaren/bewoners die niet beschikken over voldoende kapitaal om de kosten van het aardgasvrij maken van hun huis op te hoesten (Ecorys, 2019). Gebeurt er niets, dan blijven de minder gefortuneerden achter. Zij genieten dan niet de voordelen van de transitie maar krijgen wel te maken met de lasten van een hogere energierekening (Stadszaken, 2020; Sociaal Cultureel Planbureau, 2020). Of, en in welke mate, de minderbedeelde huiseigenaren financieel tegemoet zullen worden gekomen is op dit moment niet duidelijk. De onduidelijkheid hierover en het ontbreken van financiële middelen om deel te nemen kan ook gevolgen hebben voor de sociale inclusie; bewoners zullen minder bereid zijn mee te denken als ze verwachten niet mee te kunnen doen.

Klik hier voor de literatuurlijst.